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La sentenza del Tar del Lazio sull'indizione dei comizi per le elezioni regionali
Tar Lazio, Roma, 12 novembre 2012, n. 9280

Il ricorso

L’associazione “Movimento difesa del cittadino” e Antonio Longo, (presidente della stessa, nonché) elettore del Consiglio regionale del Lazio, chiedono al Tar capitolino di pronunciare – previa adozione delle necessarie misure cautelari – l’illegittimità e quindi l’annullamento della determinazione del Presidente dimissionario della Regione Lazio di non far tenere le elezioni regionali entro il termine di legge “e comunque l’accertamento dell’obbligo con relativa condanna, del medesimo Presidente, di provvedere senza indugio alla indizione delle elezioni garantendone la celebrazione nel termine di novanta giorni dallo scioglimento del Consiglio e comunque, ove ciò non fosse possibile nella prima data utile successiva a tale termine”.

Illustrano i ricorrenti che il Presidente della Regione Lazio, dimessosi il 27 settembre 2012, con conseguente scioglimento del Consiglio regionale il giorno successivo, ha omesso di indire le elezioni in tempo utile ai fini del loro svolgimento entro il termine di tre mesi dallo scioglimento del Consiglio stesso, come previsto dall’art. 5 della l.r. 13 gennaio 2005, n. 2, Disposizioni in materia di elezione del Presidente della Regione e del Consiglio regionale e in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei componenti della Giunta e del Consiglio regionale (1), e come confermato dalla sentenza della Corte cost. 5 giugno 2003, n. 196 (2), atteso che ai sensi dell’art. 3 della l. 17 febbraio 1968, n. 108, Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale, i sindaci danno notizia dell’indizione dei comizi elettorali con manifesti affissi almeno 45 giorni prima della data di svolgimento.

Deducono, conseguentemente, l’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione regionale, per violazione sia della citata norma regionale (art. 5 l. 2/2005) che dei principi costituzionali in materia. Sotto questo (secondo) profilo, rilevano che l’espressione “indizione” deve necessariamente “intendersi nel senso che le elezioni abbiano luogo e non siano semplicemente indette entro tale lasso di tempo” (come affermato dalla citata sentenza della Consulta 196/2003) in quanto, in caso contrario, la norma si limiterebbe a prevedere un termine – peraltro irragionevolmente lungo – per l’indizione, lasciando poi libero lo stesso Presidente della Regione, ormai dimissionario, di dilazionare nel tempo – e senza alcun ulteriore termine – il successivo effettivo svolgimento delle elezioni: il che vanificherebbe la ratio legis volta ad evitare un indefinito arresto delle funzioni e della potestà legislativa della Regione.

La difesa (della Regione)

Si costituisce in giudizio la Regione Lazio.

Eccepisce, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per inesistenza dell’oggetto (la mancata indizione) e comunque per il difetto assoluto di giurisdizione, trattandosi di atto avente natura politica, come tale insindacabile (3)

Deduce, in via subordinata, l’infondatezza del gravame nel merito, in quanto:

-l’obbligo di indire le elezioni nei novanta giorni dallo scioglimento del Consiglio, così come disciplinato dalla citata norma regionale, si applica, testualmente, nei “casi di scioglimento del Consiglio regionale previsti dall’art. 19, comma 6 dello Statuto”; norma che, a sua volta, esclude “i casi di scioglimento di cui agli articoli 43 e 44”, tra i quali figurano le “dimissioni volontarie del Presidente”; con la conseguenza che la norma regionale richiamata nel ricorso  deve ritenersi circoscritta al solo caso di dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti del Consiglio;

-l’affermata interpretazione del termine “indizione”: a) sarebbe smentita da alcune sentenze (proprio) del Tar capitolino, che hanno ritenuto legittimo il decreto presidenziale di indizione delle elezioni (poi svoltesi dopo circa 5 mesi dallo scioglimento del Consiglio regionale) in quanto “correttamente adottato entro i tre mesi dallo scioglimento del Consiglio regionale, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 5, comma 1, della l.r. n. 2 del 2005”, rilevando “di dover propendere per un significato del termine ‘indizione’ più restrittivo, non riscontrando alcun riferimento ad un termine di coincidenza con lo svolgimento delle votazioni” (4); b) sarebbe rinvenibile negli artt. 61, 85 e 87 Cost. quanto alle elezioni del Parlamento.

Ricorda, infine, i motivi che giustificano la mancata indizione dei comizi elettorali:

-attuare, con l.r., la riduzione di seggi del Consiglio regionale;

-attendere l’entrata in vigore del recente d.l. 5 novembre 2012, n. 188, Disposizioni urgenti in materia di Province e Città  metropolitane, in quanto i collegi elettorali in ambito regionale sono costituiti su base provinciale;

-rispettare l’obbligo posto dall’art. 7 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni dalla l. 15 luglio 2011, n. 111 che, in un’ottica di riduzione dei costi della politica, richiede che le elezioni del Parlamento e degli organi di governo regionali e locali si svolgano in un’unica data nell’arco dell’anno .

La sentenza

 In primis, il giudice capitolino accerta la sussistenza delle condizioni necessarie per l’ammissibilità del ricorso, in relazione alla giurisdizione del TAR, alla legittimazione e all’interesse dei ricorrenti, all’oggetto del giudizio e alla natura della pretesa azionata, rigettando le eccezioni della difesa:

-quanto alla giurisdizione, richiama la normativa in materia, che collega allo scioglimento del Consiglio regionale l’obbligo di indire le elezioni ponendo una puntuale disciplina dei relativi adempimenti; ne consegue, ad avviso del Collegio, la sussistenza di atti di applicazione (non direttamente della Costituzione, bensì) della legislazione primaria nazionale e regionale; l’indizione delle elezioni costituisce, allora, un atto di alta amministrazione, non ascrivibile alla categoria degli atti e provvedimenti adottati nell’esercizio del potere politico, come tale soggetto alla giurisdizione amministrativa ;

-in relazione all’interesse al giudizio, il ricorrente agisce non solo quale presidente dell’associazione “Movimento difesa del cittadino”, ma anche in proprio, quale cittadino iscritto nelle liste elettorali; sotto questo profilo, sussiste un “interesse” non solo del corpo elettorale unitariamente inteso, ma anche di ogni elettore al corretto svolgimento della propria funzione elettorale garantita dalla Costituzione, e quindi alla corretta organizzazione della competizione elettorale, interesse – differenziato e qualificato rispetto all’interesse semplice di ogni componente della comunità al buon andamento delle istituzioni pubbliche – che non può che essere ammesso a tutela in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 24 della Costituzione; e la legittimazione del singolo elettore implica anche quella del Movimento (per la difesa del cittadino), posto che tale espressione della società civile annovera tra i propri soci il ricorrente e altri cittadini iscritti alle liste elettorali della Regione Lazio e persegue – tra i diversi scopi statutariamente tutelati – anche la tutela dei propri soci quali elettori, nelle competenti sedi [aggiunge il Collegio che la posizione giuridica attivata dal singolo elettore, si configura quale interesse legittimo in quanto nella specie viene contestata non la diretta negazione o violazione del proprio diritto soggettivo di elettorato attivo, bensì l’illegittimo svolgimento delle procedure amministrative volte a consentirne l’esercizio, che determina comunque un pregiudizio sofferto dall’elettore];

-quanto all’oggetto del contendere (la difesa della Regione ne aveva eccepito l’inesistenza), il Tar rileva che il ricorso contiene un’azione dichiarativa dell’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione rispetto al comportamento ad essa imposto dalla vigente normativa, con la conseguente domanda di condanna della stessa ad un facere doveroso, per il quale sono stati ormai esauriti – come dedotto dai  ricorrenti – i residui margini di discrezionalità temporale, con connessa necessità, ai fini del ripristino della legalità violata, di fissare lo svolgimento delle elezioni alla prima data utile tecnicamente compatibile con gli adempimenti procedimentali previsti dalla normativa vigente in materia di operazioni elettorali.

 Nel merito, il Tar accoglie il ricorso, attraverso un articolato ragionamento.

 Il giudice capitolino, premessa la circostanza – non controversa tra le parti – che il Presidente della Regione non ha indetto le nuove elezioni in tempo utile ai fini del loro svolgimento entro i tre mesi dallo scioglimento del Consiglio,  reputa indubbia l’applicabilità dell’art. 5 della l.r. 2/2005, in quanto la disposizione, nel riferirsi ai casi di scioglimento di cui all’art. 19, c. 4 dello Statuto, utilizza il richiamo alla norma statutaria che al suo interno racchiude il riferimento a tutti i casi di scioglimento anticipato, ivi incluso quello in esame; il richiamato art. 5 si riferisce, per un verso, allo svolgimento delle elezioni nei casi di ordinaria fine legislatura e, per altro verso, a tutti i casi di scioglimento anticipato individuati mediante il richiamo della citata norma statutaria; tra l’altro, una diversa lettura, che differenziasse in modo ingiustificato i tempi di rinnovo degli organi regionali, consentendo al Presidente dimissionario della Regione di non convocare entro alcun termine certo le nuove elezioni, si porrebbe in diretto contrasto con i richiamati principi costituzionali.

 Quanto alla questione interpretativa concernente l’espressione indizione entro tre mesi dallo scioglimento del Consiglio, se, cioè, debba intendersi nel senso che le elezioni debbano aver luogo (tesi dei ricorrenti), ovvero possano essere semplicemente convocate (tesi dell’Amministrazione) entro tale lasso di tempo, il Tar riconosce che la giurisprudenza del (lo stesso) Collegio è indiscutibilmente favorevole alla seconda tesi (indizione entro tre mesi); ma chiarisce che la quaestio deve essere nuovamente valutata funditus, alla luce delle deduzioni proposte dai ricorrenti e delle novelle normative intervenute nel corso del tempo. Si osserva, in particolare, che l’esigenza perseguita dalla norma è quella di garantire una tempestiva ricostituzione degli organi di governo regionale, secondo i principi costituzionali di efficacia e buon andamento e secondo il criterio di continuità di funzionamento delle pubbliche istituzioni, che ne costituisce il corollario, in relazione alle competenze, anche legislative, originariamente riconosciute alle Regioni dalla Carta fondamentale e ora ulteriormente ampliate e garantite dalla riforma del Titolo V della Costituzione; se questa è la ratio, appare incongrua ed irragionevole una interpretazione della norma de qua, volta a ricomprendervi la sola fase dell’indizione delle elezioni, senza in alcun modo ancorare ad un ulteriore limite temporale il loro effettivo svolgimento, che potrebbe, in tal modo, legittimamente, avvenire – per assurdo – anche a distanza di anni dallo scioglimento del Consiglio, vanificando così le esigenze perseguite dalla norma stessa e dall’ordinamento complessivamente considerato. Si aggiunge che l’esigenza di una interpretazione costituzionalmente orientata emerge anche dalla sentenza della Corte costituzionale 196/2003, concernente un’analoga previsione della legge elettorale della Regione Abruzzo: in quella sede, la Consulta ha ritenuto che l’espressione “indizione” debba necessariamente e ragionevolmente “intendersi nel senso che le elezioni abbiano luogo e non siano semplicemente indette entro tale lasso di tempo”.

Le esimenti invocate dalla Regione per giustificare il ritardo – peraltro, singolarmente confutate dal Collegio – operano, secondo il Tar, sul (diverso) piano dell’opportunità, su di un aspetto, cioè, che non può scalfire il preciso e indefettibile obbligo di legge del Presidente dimissionario di far svolgere le nuove elezioni entro il termine assegnato.

Conclusivamente, il Tar – come già detto – accoglie il ricorso e, di conseguenza:

– accerta l’obbligo del Presidente dimissionario della Regione Lazio di adottare il provvedimento di indizione delle consultazioni elettorali regionali, entro cinque giorni successivi alla data della comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero della sua notifica se anteriore, fissando la data di svolgimento delle stesse consultazioni entro il più breve termine tecnicamente compatibile con gli adempimenti procedimentali previsti dalla normativa vigente in materia di operazioni elettorali;

– nomina Commissario ad acta il Ministro dell’Interno – o un funzionario delegato – affinché in caso di inadempimento oltre il predetto termine di cinque giorni, adempia in luogo del Presidente dimissionario della Regione Lazio entro i successivi cinque giorni.

Qui il testo della sentenza del Tar Lazio, Roma, 12 novembre 2012, n. 9280

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