• 11 Luglio 2023
• ANPR
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• Tag: iscrizione anagrafica senza fissa dimora

Approfondimento di W. Damiani

Nella newsletter precedente abbiamo cercato di mettere in evidenza tutte le problematiche, i dubbi e le difficoltà cui vanno incontro gli operatori anagrafici nell’iscrizione della persona “senza fissa dimora”. Abbiamo anche evidenziato che, dietro la definizione apparentemente esaustiva di “senza fissa dimora”, in realtà si cela tutto un fenomeno ben più complesso e articolato di situazioni di disagio ed emergenza abitativa, che comprende la condizione degli homeless e di coloro che vivono in sistemazioni precarie o di fortuna o che occupano abitazioni inadatte o sovraffollate.
Nonostante la normativa offra una soluzione per garantire ad ognuno una registrazione anagrafica, indipendentemente dalla propria situazione personale, abbiamo segnalato come spesso il sistema rischia di arrestarsi sui casi pratici e di dimenticarsi proprio di quelle persone che avrebbero più bisogno di maggiore attenzione da parte delle istituzioni.
Ciò è dovuto principalmente a due ordini di fattori:
a) da un lato vi è la legittima preoccupazione degli operatori di qualificare come “senza fissa dimora” persone che in realtà non lo sono e che invece hanno la dimora abituale in un luogo preciso, ma che non vogliono o non possono dichiararla per i più disparati motivi, con ciò contravvenendo ai più elementari principi anagrafici. A ciò si aggiunge che tale tipologia di iscrizione rende di fatto la persona sostanzialmente introvabile sia per le istituzioni sia per la collettività, nonché esclusa per il futuro da qualsiasi controllo anagrafico, essendo praticamente impossibile giungere ad una eventuale cancellazione per irreperibilità (1);
b) dall’altro lato vi è la difficoltà di inquadrare correttamente il concetto di domicilio che è l’unico elemento che collega la persona “senza fissa dimora” ad un determinato territorio e determina conseguentemente la competenza del relativo comune all’iscrizione anagrafica. Il domicilio secondo la definizione del codice civile è nel luogo dove la persona ha stabilito la sede principale dei suoi affari ed interessi. La giurisprudenza della Corte di cassazione ha affermato che per affari ed interessi non devono intendersi solo quelli patrimoniali ed economici, ma anche quelli morali, sociali e familiari (2).
Cerchiamo comunque con questo contributo, pur prendendo atto delle criticità segnalate, di delineare la procedura dell’iscrizione anagrafica della persona “senza fissa dimora” e di fornire le indicazioni per il corretto svolgimento dell’istruttoria.

I criteri per l’iscrizione anagrafica

La legge anagrafica (legge 24 dicembre 1954, n. 1228) presuppone per l’iscrizione anagrafica tre diversi criteri che possiamo definire “a cascata”, nel senso che il criterio successivo subentra solo nel caso in cui quello precedente non sia applicabile.
Il primo criterio è quello generale dell’iscrizione anagrafica nel luogo di residenza, inteso come luogo in cui la persona vive abitualmente.
Il secondo criterio è quello del domicilio ed è utilizzabile solo nel caso della persona “senza fissa dimora”, che per definizione non può avere dimora abituale in nessun luogo. In questo caso la legge prevede l’iscrizione anagrafica nel comune ove la stessa ha stabilito il proprio domicilio.
Il terzo criterio è legato al luogo di nascita ed è utilizzabile solo in quei rari casi in cui la persona oltre a non avere una dimora abituale non disponga nemmeno di un domicilio in nessun comune d’Italia. La giurisprudenza ha confermato che per costoro deve procedersi all’iscrizione anagrafica prescindendo dalla sussistenza della residenza e del domicilio (3).

La procedura di iscrizione della persona “senza fissa dimora”

Relativamente alla procedura si osserva che l’iscrizione anagrafica della persona “senza fissa dimora” non segue regole diverse rispetto a quello che è il procedimento standard come delineato dagli articoli 18 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223.
In particolare occorre evidenziare che l’iscrizione della persona “senza fissa dimora” è soggetta alle regole della residenza “in tempo reale”, introdotte dall’articolo 5 del decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito in legge n. 35/2012), che prevede la registrazione nei due giorni lavorativi successivi alla dichiarazione e posticipa in un momento successivo tutte le necessarie verifiche del caso. Ciò è stato recentemente confermato dal Ministero dell’interno nella circolare n. 23 del 5 maggio 2021 (4).
Non sono quindi legittime quelle prassi seguite da alcuni comuni di posticipare l’iscrizione anagrafica dopo l’espletamento di una fase preistruttoria volta a verificare la sussistenza delle condizioni per la registrazione come “senza fissa dimora”.
Da notare inoltre che la dichiarazione deve essere resa sulla modulistica conforme a quella pubblicata dal Ministero dell’interno (5). Ovviamente il modello di dichiarazione dovrà essere opportunamente adattato alla specificità del caso nel senso che l’interessato, anziché dichiarare di aver trasferito la dimora abituale ad un determinato indirizzo, dovrà rendere questa duplice dichiarazione:
a) di non aver la dimora abituale in nessun comune italiano;
b) di aver stabilito il proprio domicilio nel comune.
Da notare che dal 2009 la persona “senza fissa dimora”, al momento della richiesta di iscrizione, è tenuta a fornire all’ufficio anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio (6). L’istanza anagrafica dovrà pertanto essere integrata con quegli elementi documentali o dichiarativi che possano denotare in qualche misura il particolare collegamento della persona con il territorio in termini di centro principale di affari ed interessi, non necessariamente economici, ma anche morali, sociali o familiari.

Le peculiarità dell’istruttoria nel procedimento di iscrizione anagrafica

L’istruttoria che l’ufficiale d’anagrafe dovrà condurre per confermare o meno l’iscrizione anagrafica della persona “senza fissa dimora” deve svolgersi in due direzioni.
Da un lato è necessario verificare che si tratti effettivamente di una persona “senza fissa dimora” e che quindi non disponga di un luogo di dimora abituale sul territorio comunale o altrove. Una delle prime verifiche che l’ufficiale d’anagrafe può disporre è quella di richiedere accertamenti al comune di provenienza o al comune di ultima iscrizione anagrafica per escludere che la persona abbia ancora la dimora abituale all’indirizzo precedente. Un’ulteriore verifica in tale senso può essere disposta presso l’indirizzo di residenza di eventuali familiari o parenti. Si potranno inoltre richiedere informazioni ad altri uffici comunali (ad esempio: comando di polizia municipale, servizi sociali, ecc.) per acquisire ulteriori elementi a comprova della condizione dichiarata.
Dall’altro lato, una volta appurato che si tratta di un “senza fissa dimora”, è necessario verificare l’effettiva sussistenza del domicilio sul territorio comunale al fine di accertare la competenza del proprio comune all’iscrizione anagrafica. Tale riscontro potrà basarsi sugli elementi documentali o dichiarativi prodotti dall’interessato al momento della presentazione dell’istanza di iscrizione. In questo caso gli accertamenti che l’operatore d’anagrafe può disporre dipendono dalla tipologia del domicilio indicato. Facciamo due esempi per chiarire il concetto:
a) se il domicilio corrisponde ad un preciso luogo sul territorio (come nel caso dell’abitazione di un parente o di un amico), l’ufficiale d’anagrafe potrà disporre i sopralluoghi mediante gli agenti di polizia municipale al fine di verificare se realmente tale luogo corrisponda alla sede degli affari ed interessi della persona;
b) se il domicilio invece consiste nel rapporto con un’associazione operante sul territorio, sarà sufficiente acquisire notizie dalla struttura che possano confermare o meno la frequentazione da parte dell’interessato.
In ogni caso le verifiche non possono mai avere per oggetto la dimora abituale. Anzi, qualora dagli accertamenti fosse riscontrata una presenza costante della persona nel luogo indicato come domicilio, l’intera pratica dovrò essere rivalutata e comportare una registrazione per residenza all’indirizzo reale.
In ogni caso le risultanze dell’istruttoria dovranno necessariamente essere indicate in modo puntuale e dettagliato nella motivazione del provvedimento finale, anche nel caso di conferma della dichiarazione anagrafica.
__________
(1) Come già indicato nella newsletter precedente l’unica ipotesi di cancellazione per irreperibilità (prevista dall’articolo 11, comma 1, lettera c del decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989) applicabile alla persona senza fissa dimora è quella accertata a seguito delle risultanze delle operazioni del censimento generale della popolazione. Tale ipotesi di cancellazione per irreperibilità al censimento è tuttavia al momento inoperante per effetto della mancata previsione della fase del confronto e della revisione dell’anagrafe sulla base dei dati censuari nel nuovo censimento permanente della popolazione e delle abitazioni.
(2) Corte di Cassazione, sezione I civile, sentenza del 21 marzo 1968, n. 884.
(3) Tribunale di Palermo, Prima Sezione Civile, ordinanza del 28 settembre 2012.
(4) Si riporta di seguito un estratto della circolare del Ministero dell’interno del 5 maggio 2021, n. 23: “Si fa presente, inoltre, che ai sensi dell’art. 7 comma 2 del citato DPR n.223/1989 è comunque possibile per l’interessato chiedere una nuova iscrizione in anagrafe, ovvero, per il comune, procedere d’ufficio alla reiscrizione per successiva ricomparsa, entro due giorni lavorativi dalla presentazione dell’istanza o dagli accertamenti disposti, fatto salvo, nel caso di dichiarazione resa dall’interessato, l’obbligo di verificare, nei successivi 45 giorni, la sussistenza dei requisiti occorrenti per la registrazione. (…omissis…) La normativa vigente prevede, infine, che ai sensi dell’art.1, comma 3, della L. n.1228/1954, il comune registri anche le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito il proprio domicilio nel comune, consentendo, quindi, anche a tale categoria di soggetti vulnerabili il pieno godimento dei diritti alle prestazioni socio sanitarie e la possibilità di ottenere documenti di identità”.
(5) La modulistica per le dichiarazioni anagrafiche è stata diffusa con la circolare del Ministero dell’interno n. 9 del 27 aprile 2012 e poi integrata con circolare n. 14 del 6 agosto 2014.
(6) Tale indicazione è stata introdotta dall’articolo 3, comma 38, della legge 15 luglio 2009, n. 94 “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica”.

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